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Petróleo: números, tendências e escolhas

José Luís Fiori, filósofo e professor, RJ

24/06/2018

"A dependência dos sistemas energéticos e sua complexidade e alcance crescentes deixam em evidência a necessidade de entendermos os riscos e as exigências da segurança energética no século XXI. Cada vez mais o comércio de energia ultrapassa as fronteiras nacionais. Além disso, a segurança energética não é apenas combater a enorme variedade de ameaças; está relacionada também às relações entre os países, como eles interagem entre si e qual é o impacto da energia na segurança nacional como um todo"
Daniel Yergin, "A Busca: energia, segurança e reconstrução do mundo moderno", Editora Intrínseca Ltda, S.P. 2011, p:277

1. Preços

Nos dias 22 e 23 de junho de 2018, a OPEP realizará em Viena uma reunião dos seus países membros com representantes da Rússia e de alguns outros países relevantes para a indústria mundial do petróleo, com o objetivo de discutir a subida do seu preço cotado no último mês de maio, a US$ 80 o barril. O mais provável é que decidam abandonar a sua própria política de contenção da produção que havia sido estabelecida em conjunto no final de 2016, para conter a queda do preço do óleo que havia chegado a ser cotado a US$ 30 o barril. Agora, o objetivo é o oposto, e já existe relativo consenso em torno à proposta de estabilizar o preço em torno dos US$ 60 o barril, aumentando a produção para compensar a sua queda na Venezuela e no Irã, dois grandes exportadores atingidos pelas sanções econômicas do governo norte-americano. E também, para se antecipar à expectativa negativa de um agravamento do conflito entre os Estados Unidos e o Irã, com a possibilidade inclusive de uma guerra contra o Irã que envolveria inevitavelmente os demais países do Golfo Pérsico. Por isso, certamente, Daniel Yergin, um importante especialista norte-americano em petróleo, afirmou recentemente que a definição do preço médio internacional do petróleo no século XXI, tem sido "90% política e só 10% econômica". E tudo indica que Daniel Yergin tenha razão, porque ele está se referindo à uma commoditie e a um mercado global que envolve a segurança energética e a própria sobrevivência do sistema político e econômico mundial, assim como de cada um dos seus 200 estados e economias nacionais. Um recurso natural estratégico e concentrado do ponto de vista geográfico, além de ser controlado por um número muito pequeno de governos e de grandes corporações transnacionais, públicas e privadas. Deste ponto de vista, aliás, os números são absolutamente contundentes e inquestionáveis. Senão vejamos:

2. Oligopólios

As principais reservas de petróleo do mundo se concentram no território de não mais do que 15 ou 20 países, no máximo. E se tirarmos as grandes reservas da Venezuela, Canadá, Rússia e Estados Unidos, a maioria destes países se encontra no Oriente Médio e, em particular, no Golfo Pérsico, que detém cerca de 60% das reservas comprovadas de petróleo de todo mundo, sendo responsável, ao mesmo tempo, por 1/3 da sua produção mundial. Apenas o cartel da OPEP, que reúne estes mesmos países do Golfo, mais a Venezuela, Líbia, Angola, Nigéria e Equador, controla 71,6% destas reservas, e a Arábia Saudita, que lidera o cartel, possui sozinha 25% de todos estes recursos. Mas o mais importante do que isto talvez seja - para entender a tese de Yergin - que as reservas de todos estes países, menos Canadá e EUA, pertencem neste momento aos seus estados nacionais e são exploradas por empresas estatais. Na verdade, a exploração, o refino e a distribuição internacional do petróleo também estão nas mãos de apenas 15 ou 20 grandes empresas transnacionais. E o que é ainda mais importante, é que dessas 20 maiores empresas petroleiras do mundo, 15 são estatais e controlam 80% das reservas mundiais de óleo. Apenas 5 são privadas - 3 anglo-americanas, uma holandesa e uma francesa - e produzem menos de 15% da oferta mundial de petróleo. Uma estrutura oligopólica que se repete também no caso do mercado mundial de gás natural, cuja importância energética é crescente e cujas grandes reservas se concentram no território de 9 países e são exploradas por 8 empresas estatais e só 1 privada. Como consequência, se pode estimar que pelo menos 2/3 do que ocorre no mercado mundial de petróleo e de energia em geral, incluindo seus preços e níveis de produção, resulta de decisões tomadas por governos e empresas estatais, com a grande e notável exceção dos Estados Unidos e do Canadá. Além disto, do outro lado do balcão, estima-se que pelo menos 50% do crescimento da demanda mundial de petróleo nos próximos 30 anos, virá da China e da Índia, cujas estratégias energéticas são comandadas pelos seus governos e por suas empresas estatais ou mistas, mas sob controle acionário do estado. Uma "configuração de mercado" que explica e reforça a tese de Daniel Yergin a respeito da natureza predominantemente política da determinação dos preços do petróleo hoje no mundo. Mas isto não foi sempre assim durante os 150 anos de história do petróleo, como veremos a seguir.

3. Tendências

Durante os primeiros 50 anos da história do petróleo, entre 1859 e a Primeira Guerra Mundial, os Estados Unidos e a Rússia foram os dois maiores produtores e exportadores de óleo do mundo, e o mercado do petróleo foi inteiramente dominado pelas grandes petroleiras privadas anglo-americanas, e em particular a norte-americana Standard Oil Company. Neste período, e até o fim da Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos foram os maiores produtores, e o maior exportador de petróleo do mundo. As duas Grandes Guerras Mundiais, entretanto, produziram uma mudança fundamental na relação dos governos ocidentais com suas grandes petroleiras. Sobretudo depois que o almirantado britânico decidiu substituir o carvão pelo petróleo como combustível da sua Marinha e de todas as suas Forças Armadas, a partir de 1911. E mais ainda depois que o governo inglês decidiu – sob a batuta de Winston Churchill - criar a primeira grande empresa estatal de petróleo, a British Petroleum, para garantir o suprimento de energia da Inglaterra que estava em guerra e não dispunha de reservas em seu próprio território. Os Estados Unidos não chegaram a esse extremo mas estabeleceram uma coordenação centralizada do governos com suas empresas petroleiras, sobretudo durante sua participação na guerra, a partir de 1917. Este panorama manteve-se relativamente estável depois da II Grande Guerra, e até o início dos anos 70, mas o epicentro da produção mundial do petróleo deslocou-se do Golfo do México para o Golfo Pérsico, e a Arábia Saudita assumiu o lugar dos Estados Unidos como regulador/provedor, em última instancia, do mercado mundial. Assim mesmo, os Estados Unidos mantiveram a sua liderança do mercado e da indústria mundial de óleo e garantiram o suprimento de óleo barato e abundante para a Europa e todos os seus aliados, até o início dos anos 70, graças à sua aliança estratégica com a Arábia Saudita, estabelecida em 1945, e à sua posição militar hegemônica no Oriente Médio, desde o fim da Crise do Canal de Suez, em 1956. Na década de 70, entretanto, a indústria e o mercado mundial de petróleo sofreram uma mudança radical, depois da criação da OPEP, em 1960, e depois do embargo imposto pela OPEP aos aliados de Israel, na Guerra do Yom Kippur, de 1973. Este embargo e a Revolução Iraniana de 1978, tiveram um papel decisivo nos dois grandes "choques" do preço do petróleo que contribuíram decisivamente para a primeira grande crise econômica mundial posterior à Segunda Guerra. No mesmo período, em que todos os países do Oriente Médio nacionalizaram suas reservas e criaram ou estatizaram suas grandes empresas de petróleo, passando a ter uma relação inteiramente diferente com as "sete irmãs" euro-americanas. Entretanto, esta tendência estatizante foi interrompida pela Guerra Irã-Iraque (1980-1988), o que fragilizou dois dos principais países exportadores da OPEP e abriu portas para que a nova ideologia neoliberal anglo-saxônica e sua política de abertura e desregulação dos mercados e de privatização de empresas estatais, também alcançasse o mundo do petróleo. Nesta década de 80, e até a primeira metade dos 90, as grandes petroleiras euro-americanas promoveram uma profunda reorganização interna, com a descentralização e a "desverticalização" de suas estruturas, transformando o petróleo num ativo financeiro com preço negociado diariamente na Bolsa de Valores de Nova Iorque. Mas a guerra entre árabes e persas acabou e a Guerra Fria também, e no fim da década de 90 e início do século XXI começou uma profunda revolução no "universo do petróleo", cujas consequências se estendem até hoje e devem se prolongar ainda por muitos anos ou décadas. Quais as causas desta transformação e quais as suas tendências fundamentais ?

4. Nova Ordem

É muito difícil de identificar uma causa única e precisa que explique este terremoto que atingiu a indústria do petróleo. Mas é possível apontar vários acontecimentos, em distintos planos, que foram se somando e promovendo um afastamento cada vez mais radical das tendências do período anterior, de corte neoliberal. Destacam-se nesse sentido:

4.1) No plano geopolítico:

  1. A expansão e intensificação das guerras através de todo o Oriente Médio, depois do fim da Guerra Fria, em particular na região nevrálgica do Golfo Pérsico, a partir da primeira Guerra do Golfo, em 1991, mas sobretudo depois dos atentados do 11 de setembro nos EUA, e do início da Guerra do Iraque, em 1993;
  2. O aumento crescente da influência regional do Irã, dentro do Oriente Médio, e de sua competição e conflito com os Estados Unidos, e também com a Arábia Saudita e Israel, os dois principais aliados americanos, dentro deste tabuleiro geopolítico crucial para o suprimento mundial de petróleo;
  3. A recuperação da Rússia e da capacidade de projeção do seu poder militar e diplomático, sobretudo no Oriente Médio e, em particular, depois de sua bem sucedida intervenção militar na Síria, em 2015, incluindo sua aproximação com Israel, apesar de sua aliança com o Irã e sua relação cada vez mais próxima com a Arábia Saudita, no campo energético.
  4. O conflito cada vez mais intenso dos Estados Unidos com o Irã e a Venezuela, dois países que têm sido objeto de sanções econômicas que vem impactando a indústria mundial do petróleo e provocando um comportamento reativo e preventivo das demais potências petroleiras do mundo.

Um movimento que passou inteiramente desapercebido pelo neoliberalismo periférico adotado no Brasil, durante a década de 90, pelo governo de Fernando H. Cardoso, e, em particular, no caso da Petrobrás, durante a gestão de Francisco Gross (1998-2002)

4.2) No plano geoeconômico:

  1. O gigantesco crescimento econômico da China e da Índia, responsável pelo verdadeiro "choque de demanda" que atingiu e alimentou o mercado mundial de energia nas duas últimas, de forma quase contínua;
  2. O acelerado processo de concentração e centralização do capital petroleiro privado, entre 1998 e 2002, com a fusão da Exxon com a Mobil; da BP com a AMOCO; da Chevron com a Texaco, da CONOCO com a Philips, e da Total com a ELFP. Dando origem às novas super-petroleiras, Exxon-Mobil, Chevron, ConocoPhillips, BP, e a Total, ao lado da velha Royal Dutch Shell, que permaneceu como já estava;
  3. O ressurgimento da Rússia como superpotência energética mundial, na condição de segundo maior produtor e sétima reserva mundial de petróleo e detentor da maior reserva mundial de gás natural. Junto com a reestatização total ou parcial de suas três grandes empresas energéticas, Gazpron, Rosnef e Lukoi, que passaram a operar de forma explícita como peças da politica externa russa, em particular, com relação à Europa e à China e com os países da região do Mar Cáspio.
  4. Estatização plena ou parcial das três grandes empresas petroleiras da China, que também passam a operar de forma agressiva e em escala internacional, a serviço da estratégia energética do estado chinês: a PetroChina, a SINOPEC e a CNOOC.

Um conjunto extremamente complexo de "causas" ou "fatores determinantes" que acabaram convergindo numa mesma direção:

  1. da reconcentração e centralização do grande capital petroleiro privado;
  2. do aumento exponencial do número e da importância internacional das empresas estatais dentro do mercado e da indústria global do petróleo;
  3. do crescente apoio internacional ao nacionalismo e ao estatismo econômico ;
  4. (e) da adoção generalizada da bandeira do "nacionalismo energético", mesmo entre as chamadas "potências liberais", incluindo os Estados Unidos de Donald Trump.

Uma mudança tão radical, que levou Michael Klare - outro grande especialista americano em petróleo – a declarar que o mundo havia entrado numa "nova ordem energética internacional".;

5. Estratégias

Neste novo contexto, mesmo as grandes corporações privadas atuam no campo internacional de acordo com a estratégia dos seus estados e respectivos interesses nacionais, sobretudo nas situações de crise econômica ou de ameaça geopolítica ou militar. Mas também é verdade que estas grandes empresas petroleiras contam sempre com o apoio dos seus governos e de suas Forças Armadas, nas suas disputas ao redor do mundo, pela conquista e monopolização de recursos e mercados. Isto acontece em países que são ou se propõem ser "grandes potências", mas não são autossuficientes em petróleo, como é o caso da China, como acontece também com países que são autossuficientes do ponto de vista energético, e utilizam esses seus recursos como instrumento de projeção do seu poder internacional, como é o caso da Rússia. E acontece também no caso dos países que não são, nem tem pretensão de ser grande potência, mas que utilizam seus recursos energéticos nacionais e suas empresas estatais como instrumentos a serviço do seu desenvolvimento econômico, como é o caso, por exemplo, da Sonatrach, da Argélia, ou do seu desenvolvimento social, como é o caso exemplar da Statoil, da Noruega.

Em todos estes países, o fundamental não está no fato de que essas empresas sejam inteiramente estatais ou monopólicas. Elas podem ser mistas e participar de mercados competitivos, mas o que importa é que elas obedecem e atendem, ao mesmo tempo, os seus objetivos empresariais e os objetivos estratégicos mais amplos dos seus estados nacionais. É isto que faz desta "nova ordem energética internacional", uma ordem eminentemente estratégica e política, porque na disputa pelos recursos energéticos escassos e concentrados geograficamente, já não há mais lugar, na indústria do petróleo, para uma visão e uma estratégia que seja exclusivamente empresarial e microeconômica. E isto porque, em última instância, graças a sua importância vital para todas as sociedades humanas, o suprimento nacional de energia dos estados e das economias nacionais é um problema de segurança nacional, e é também uma questão de poder internacional. Nesse sentido, parafraseando Daniel Yergin, se pode dizer que também dentro desta "nova ordem energética internacional" de que fala Michael Klare, 80 ou 90% das decisões mais importantes são decisões políticas ou geopolíticas, e só 10 ou 20% são decisões que obedecem às flutuações econômicas e financeiras do mercado internacional, por mais que isto horrorize aos economistas ortodoxos e aos tecnocratas neoliberais.

6. Petrobrás

Com a descoberta do Pré-Sal em 2007, o Brasil deu um salto no ranking internacional e passou a ser a décima terceira maior reserva de petróleo do mundo, o mesmo lugar ocupado pela Petrobrás, entre as 20 maiores empresas da indústria mundial do petróleo. Criada em 1953 com o objetivo de garantir o suprimento da sociedade e da economia brasileira, assegurando o seu refino em território nacional, ao mesmo tempo em que inciava sua atividade de busca e exploração de petróleo no Recôncavo Baiano, onde havia sido descoberto o primeiro poço brasileiro, na região de Lobato, em 1939.

No início dos anos 70, no momento do primeiro "choque do petróleo", a Petrobrás produzia apenas 15% do petróleo consumido no Brasil. Mas hoje, em 2018, o Brasil possui 1% da reserva mundial de petróleo, e a Petrobrás produz cerca de 2,5 milhões de barris por dia, frente à uma necessidade de consumo nacional de aproximadamente 2,2 milhões de barris por dia. Ou seja, na segunda década do século XXI, o Brasil se tornou um país autossuficiente do ponto de vista de suas necessidades de petróleo e da maior parte dos seus derivados. Michael Klare considera que o Brasil está entre os 16 países que terão um papel decisivo na geopolítica mundial do petróleo do século XXI. Ao mesmo tempo, pela importância do petróleo, e dos seus preços derivados, nesse período a Petrobrás se transformou numa empresa estratégica para todo o resto da economia brasileira, para a indústria, a agricultura, o transporte e o abastecimento através de todo o país, para a pesquisa científica e o desenvolvimento tecnológico, dentro e fora das universidades brasileiras, e para todos os nexos e conexões logísticas do sistema de defesa nacional. Por isso, na posição que ocupa hoje, queira ou não, cada decisão da Petrobrás envolverá sempre escolhas mais ou menos dramáticas entre ganhadores e perdedores, para seus consumidores e seus acionistas e, em particular, para o maior de todos os seus acionistas: a sociedade e a nação brasileira. Apesar disto, neste momento, os caminhos futuros das Petrobrás encontram-se inteiramente indefinidos.

7. Escolhas

Nas décadas de 50 e 60 do século passado, a Petrobrás foi o símbolo maior do nacionalismo brasileiro. (E) Nos anos 70, a Petrobrás ocupou um papel central na liderança econômica e estratégica do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1980) que apontava, de forma explícita, na direção de um projeto de ‘potência regional" que acabou sendo contestado pelos EUA, e na direção de um projeto de "capitalismo de estado", que acabou sendo rejeitado pelos grandes empresários e banqueiros brasileiros. Na década de 90, pelo contrário, o governo neoliberal do presidente Fernando H. Cardoso iniciou um processo de reorganização da empresa que seguia - com uma década de atraso - o modelo de descentralização e financeirização das grandes corporações petroleiras americanas. Mas no período de 2003 à 2015, os governos de Luiz Inácio da Silva e Dilma Rousseff colocaram uma vez mais a Petrobrás no centro de uma política nacional de desenvolvimento, que foi sendo concebida e implementada de forma pragmática, e que acabou sendo atropelada, uma vez mais, pela resistência de grandes setores do empresariado nacional e internacional, e pelo clientelismo e pequenez ideológica e estratégica da maioria dos partidos que compunham a base de sustentação dos seus governos. Logo depois do golpe de estado de 2016, o novo governo instalado pelo impeachment da presidenta Dilma Rousseff, e a nova direção da Petrobrás – que assumida pelo partido do ex-presidente Fernando H. Cardoso - mudaram uma vez mais o rumo da empresa, retomando o seu mesmo e velho projeto dos anos 90, de "desverticalização", privatização e financeirização da empresa. Mas neste momento este não é um assunto definido e encerrado, pelo contrário, é uma escolha e uma decisão que ainda terá que ser arbitrada pela sociedade brasileira: entre este velho projeto neoliberal que já foi abandonado pelas grandes petroleiras privadas euro-americanas, e um novo projeto, de inserção da Petrobras dentro de uma estratégia de desenvolvimento que já não pode ser a dos governos militares, nem tampouco a que foi seguida de forma sinuosa durante o período de 2003 a 2016. Esta escolha transcende o campo minúsculo da microeconomia, onde em geral se move a razão ortodoxa dos economistas e tecnocratas neoliberais. Mas sua alternativa tampouco será uma decisão fácil de ser implementada, porque envolverá múltiplas dimensões e interesses da economia e da sociedade brasileira, e que só podem ser coordenadas a partir de uma estratégia social e econômica de estado e não apenas de um governo. Mas esta, com certeza, será uma das principais escolhas que o Brasil estará fazendo nas eleições de outubro de 2018.

Junho de 2018.

Obs: Este artigo foi, inicialmente, publicado em GEEP e faz parte de uma série sobre as mudanças internacionais dos últimos anos, analisadas a partir da estratégia dos seus principais atores, e de sua posição dentro dos principais tabuleiros geopolíticos e geoeconômicos mundiais.

Obs: José Luís Fiori é Professor permanente do Programa de Pós-Graduação em Economia Política Internacional, e do Programa de Pós-Graduação em Pós-Graduação em Bioética e Ética Aplicada da UFRJ; Coordenador do Grupo de Pesquisa do CNPq/UFRJ, "Poder Global e Geopolítica do Capitalismo", www.poderglobal.net, e do Laboratório de "Ética e Poder Global", do PPGBIOS; e consultor do GEEP-FUP.

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